中国农村治理的历史与现状

作者简介

　　该书的第一篇由徐秀丽、俞可平执笔，是福特基金会资料课题“20世纪二三十年代和八九十年代的中国农村治理：以定县、邹平和江宁为例的比较研究”的总报告，研究范围为县、乡镇及村级的农村治理，尤其侧重村级治理。其余几篇由来自3个案例所在地的高等院校和科研机构的研究人员完成。他们参考了大量的文献资料，并进行了实地调查，获取了弥足珍贵的资料。另外，对解决农村治理中存在的问题提出了合理的建议。该书对中国农村问题的研究者具有重要的学术参考价值，对有关部门制定相应的农村发展政策也可提供参考。

书籍目录

第一章　中国农村治理的历史与现状：以定县、邹平和江宁为例的比较分析(附英文)　徐秀丽　俞可平第二章　民国时期定县的乡村治理　　李德芳第三章　定州农村治理现状　 王凤鸣第四章　民国时期邹平的乡村治理　 庄维民第五章　邹平农村治理现状　　王振海第六章　民国时期江宁的乡村治理　 马俊亚第七章　江宁农村治理现状　 金太军后　记

媒体关注与评论

　　后记　　我们在设计这一研究项目的时候，抱有较高的学术理想。一方面，我们力图建立一个较为宏观的中国农村治理分析框架，另一方面，又设计了尽可能微观的案例研究纲目；一方面，我　　们试图让历史与现实“对接”，并揭示现实的可能走向，另一方面，又尝试探索不同历史阶段以及不同区域的各自特点。这样的研究设计，一方面让我们不时体会“有所发现”的喜悦，另　　一方面，又不可避免地经常让我们感到力不从心。结果，课题最终完成时，已超出预期时间一年，而且，对于许多问题，我们觉得研究才刚刚开始，一些结论也只是探索性的。　　课题组的成员构成也反映了这一研究的独特之处。参加课题的8位主要研究人员，一半为政治学者，一半为历史学者；除两位总报告的撰写者供职于北京外，其余学者分别来自三个案例所在地的高等院校和科研机构。这样的安排，一方面是为了发挥各自的学科专长，另一方面是为了获取资料的方便以及追求研究者对研究对象的那种身在其中的“感觉”，而这种感觉对于个案研究而言是弥足珍贵的。项目负责人本设计了详尽的纲目，但正如本书文本所显示的，各章在体例上很不统一，而且，对若干问题的看法还有明显的差距甚至意见恰恰相反。主持人保留了这种差异，除了尊重作者之外，主要是觉得农村治理的实践在各地之间差距甚大，而理论探索又刚刚开始，保留差异应该比强求一律更有利于社会实践和学术研究的发展。　　在本书将要出版的时候，作为项目主持人，我对课题组的各位成员表示由衷的感谢，由于他们的无私合作和专业精神，本书最终得以顺利完成。在本项目的进行过程中，我们对定州、　　邹平、江宁三地进行了实地考察和调查访问，得到三地众多单位和个人的全力支持和热情协作，我们对他们怀有深切的感激之情。本研究得到福特基金会的经费支持，该会驻华首席代表华安德博士和项目官员沙琳博士，均是学养良好的中国问题研究者，在本项目进行过程中，我们有过几次学者式的交谈，我从这些交谈中获益良多。　　徐秀丽　　2004年4月12于北京

章节摘录

　　千方百计激发这些乡村精英参与村公共事务管理的积极性，并且通过合法的手段使他们顺利当选为村的领导权威，使这些“在野的”社会精英成为“执政的”政治精英，防止他们成为与合法的乡村公共权威和政府相抗衡的力量，这是实现农村善治的关键所在。　　显而易见，梁漱溟在邹平的乡村自治制度设计中已经充分注意到了这一点。他特别注重将农村中具有声望、地位和影响的乡绅纳入作为乡村自治权威机构的乡学和村学中，充任学董和学长。按照他的制度设计，各地的乡学成立前，须先组织乡学学董会。学董会由乡中有信用、有资望的领袖组成，“因为倡办此事，非先得乡村领袖的同意与帮助，就无法作起”。为得到乡村领袖的同意和帮助，研究院和实验县政府通常要先派辅导员到各乡，拜访乡村有资望的人，向其说明乡学的办法，请他们出来领导大家办理地方兴革事业，然后组织学董会。学董会视乡的大小有学董十几人或几十人不等。乡内各村学理事及未设村学村的村长为当然学董，另外由县政府聘请一至三名素孚众望、热心公益的本乡人士为聘任学董。学董会成立后，从学董中推选一位“齿德并茂”、“群情所归”的人担任学长；并推选一至三位热心公益、办事能力强的人为常务学董，其中一位担任乡理事。村学的组织过程和结构与此类似(庄维民，2003)。　　从1949年到改革开放前，执政的中国共产党一直把政治素质作为压倒一切的干部标准，在遴选农村干部时也同样如此。所以，除了文化大革命特殊时期由村革命委员会掌权外，乡村的权力长期集中在党支部，党员基本上垄断了农村的政治权力，传统的“乡绅”、“乡贤”型精英被极大地边缘化。毫无疑问，中国共产党吸纳了众多工人、农民和知识分子精英，但它不可能将所有精英吸纳进党内。在农村，由于村党支部垄断了全部政治权力，农民中的党员具备某种政治地位和政治势力，所以，一些党员干部从维护自身利益出发，想方设法拒斥其他精英分　　子进入党组织。农村推行家庭联产承包责任制后，大量能人脱颖而出，这些致富能人成为新一代的乡村精英，但原有的村治体制将他们排除在公共权威机构之外。于是，政治精英与社会精英在许多农村成为明显不同的两个势力圈。1980年代中共中央决定在全国农村推行村民自治制度，与村党支部同为村级治理权威的村委会成员由全体村民选举产生。这种村民自治制度的推行当然首先是出于发展农村民主政治的需要，但是从农村治理的意义上说，它也为最大限度地吸纳乡村精英参加村务管理提供了可能。　　村民自治制度为新一代的乡村精英成为合法的村治权威开辟了通道，将中国农村治理推进到了一个新的发展阶段，对中国农村社会的整体进步和发展具有里程碑式的意义。然而，它也带来了民国时期的乡村治理所不曾遇到的新问题，这就是如何协调村党支部和村委会这两个农村治理权威组织之间的关系。在现行的农村政治体制下，这两者都是合法的农村公共管理权威。村党支部是村民委员会组织法规定的农村“领导核心”，村民委员会是宪法和村委会组织法规定的农村自治权力机构。村民委员会是由全体村民在全村范围内直接选举产生的，村党支部只是从全体党员中选举产生的，因此，从精英来源的范围和民意的基础来看，村委会甚至比党支部更广泛，但党支部是现行体制规定的不可动摇的村务领导核心。这样一种制度安排，加上在中国农村社会的转型时期乡村精英自身也正在经历新老交替的过程，在村委会和党支部之间必然会形成一种张力。事实上，大量的研究已经证明，农村两委会的关系问题已经成为h严重影响农村社会稳定和发展的关键因素。两委会矛盾和冲突所导致的财务混乱、村务荒、村政失控现象已经屡见不鲜。在少数地方，甚至演变为村民与政府的直接对立和冲突。　　　　一般认为，民国时期的所有乡村治理改革最后都以失败告终；其失败的根本原因是它们所依赖的政治经济制度最终都崩溃了。但不可因此否认，这些改革的失败与它们本身所存在的问题和遇到的困难是分不开的。改革开放后推行的新一轮农村治理改革，建立在全新的政治经济基础之上，具有强大的生命力，正在向纵深发展。但同样不可因此而否认，它们在前进过程中也遇到了不少困难和问题。从历史和现实的经验教训来看，农村治理改革的普遍问题主要体现以下五个方面。　　(1)法律规定的乡村自治制度在很大程度上流于形式。民国时期和改革时期，中央政府和地方政府对于村民治理制度都专门制定了一系列的法律规章，详细规定了村民的权利、村民自治的机制和程序、村民治理所要达到的目标等。但从整体上说，村民治理的基本制度，如选举制度、决策制度、管理制度、监督制度等，在很大程度上徒有形式，并没有得到真正的贯彻　　落实。在有些情况下，从形式上就没有按照法定的制度办事；在有些情况下，虽有形式而无实际效果；还有一些情况，则是法律制度的规定在实施过程中被严重扭曲。造成这种现实结果的原因，部分在于村民自治制度本身规定不完善，与现实条件有较大差距，难以贯彻落实；但更主要的原因，是地方政府官员和村干部的法制意识、民主意识和责任意识淡薄，村民缺乏足够的民主意识、权利意识、参与热情和治理能力。　　(2)村民自治程度不高，政府干预过多。现代乡村治理改革的核心，是村民的民主自治，由村民自己对村务进行管理。但在村民治理实践中，村民自我管理的职能被严重弱化，政府对村治的干预太多。在许多情况下，法定的村级权威组织成了上级政府的驻村办事处，它更多地体现的是上级政府的意图，而不是村民的愿望。此外，地方政府还通过向村里派驻政府官员等多种方式，直接干预村务治理。乡村治理中的“强行政”，严重削弱了村民的自治程度，与“强行政”相伴随的只能是“弱自治”。　　(3)乡村治理权威的多元结构，大大降低了治理的效率。乡村治理权威的三重结构只有在高度协调时，才能发挥促进农村善治的积极作用。当它们不协调，特别是当它们相互冲突时，　　不可避免地会产生治理的负面效应。民国时期，乡村治理的结构性矛盾主要发生在村民自治权威与地方政府权威之间。这种纵向的结构性矛盾在现今的农村治理中依然存在，而且，随着政府权力的扩张和下伸，这一矛盾往往比民国时期更为激烈，主要表现为村委会、村民与乡镇政府和党委的利益矛盾。但是现今最主要的结构性矛盾不是纵向的，而是横向的，即法定的村级公共权威之间的矛盾，突出表现为村委会与村党支部之间的结构性矛盾。一个村的村委会与村党支部之间的关系如何，在很大程度上决定着该村的治理状况。　　(4)社会资本在乡村治理中的消极作用过大。无论在民国时期还是在改革时期，乡村自治的现实与制度规定的目标均有着很大的差距，法治原则在乡村治理中很难得到有效贯彻。造成这一现象的重要原因，就是中国农村社会中大量存在的社会资本的负而作用过大。社会资本作为建立在信任之上的互惠性参与网络，对乡村的民主治理既有积极的作用，也有消极的作用。当少数人运用其社会资本来增进其个人的或少数人的利益，而破坏正当的制度规则和法律原则时，就必然会损害多数人的利益。在这种情况下，社会资本的消极作用就压倒其积极作用，不利于实现真正的善治。农村社会中错综复杂的家族、宗族、亲戚、朋友、同学、邻居等关系网络，不仅严重地影响着乡村法定权威的选举产生过程，而且严重地影响着乡村权威对村务的管理过程，常常导致利益分配的不公、正常秩序的破坏和法定规则的失效。　　(5)非法势力比较严重地干扰了乡村的民主治理。民国时明的乡村治理改革就受到了地方非法势力的严重干扰，主要是宗族势力和地方的土豪劣绅。他们操纵选举、把持村务、包揽词讼、强奸民意、为所欲为。在改革开放后的今天，这些地方非法势力又逐渐开始抬头，干扰农村的民主治理。在一些地方，宗族、家族势力仍然是影响村民自治的重要因素，谁的家族和宗族势力强大，谁就容易当选村干部和影响村的重大决策。在一些地方，地痞流氓等黑恶势力也企图通过恫吓、欺骗、威逼、利诱等非法手段控制村民自治，左右村务管理。在一些地方，少数比较富裕和经济实力较强的村民，开始采取贿赂的手段影响村委会、村党支部的选举和重大的村务决策。　　尽管以村民自治为核心的乡村治理改革，曾经充满并且正住面临许多严峻的困难和挑战，甚至时至今日，仍然有人持反对的态度，但是，谁也无法阻挡它前进的步伐，因为它代表了中国现代农村民主政治的发展方向，对于农村社会的进步有着巨大的积极意义。　　　　中华民国人民无论男女，在本乡镇居住1年或有住所达2年以上，年满20岁，经宣誓登记后，为乡镇公民，有出席乡民大会或镇民大会及依法行使选举、罢免、创制、复决之权。其有下列情形之一者，不得享有以上权利：有反革命行为经判决确定者；贪官污吏、土豪劣绅经判决确定者；剥夺公民权尚未复权者；禁治产者；吸用鸦片或其代用品者。　　乡镇财政收入为：各该乡镇公产及公款之孳息；各该乡镇公营业之纯利；依法赋予之自治款项；县区补助金；特别捐(征募此捐应由乡镇民大会议决)。乡镇预算决算由乡镇民大会通过后呈报区公所核查，汇转县政府备案。乡镇财政收支应于每3个月终公布一次。　　南京国民政府以山西村制为蓝本确立的上述乡村自治制度渗透着现代民主精神，如规定所有自治人员均由公民直接选举产生，其选举方法也程序化、规范化。　　河北作为一个农业大省，十分重视乡村治理。1928年国民政府《县组织法》一颁布，河北省政府即相继出台了《河北省村治法案总纲》以及《河北省村阊邻编制简章》、《河北省村民　　会议简章》、《河北省村长副阊邻长选任简章》、《村监察委员会简章》、《村息讼会简章》、《各县区公所组织简章》、《区监察委员会简章》、《整理村界简章》、《村公约之规定及执行简章》、《村财政简章》、《村积谷简章》，仿照山西，实行村制。按照《河北省各县区村制施行程序日期表》，在1929年上半年，各县要将划区、编制村里闾邻、召集村民会议、选举区长、选委村长副阊邻长、组织区公所、成立村公所、村息讼会、村里监察委员会、区监察委员会、整理村界等情况，逐项呈报备案。此项村治方案尚未付诸实施，国民政府就重新颁布《县组织法》，逐步确立全国统一的乡村自治制度体系。河北省政府随后根据本省省情，修改了乡村自治法规，通令各乡村地方一律编乡，不设镇制。同时还制定《河北省各县乡自治总纲及纲要表》，作为推进乡村自治的指南。

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