控制官僚

作者简介

本书是一本有关官司僚控制的专著，它通过对与行政正当程序相关联的制度权力、资源以及邦层面的立法和行政监督的描述，系统而全面地论述了行政、立法和司法三者的实际运作关系，并对不同类型的制度制约作了深入的探讨。尤为突出的是作者用大量的笔墨来探讨官僚体制与美国的宪政体制之间的关系。作者还从行政学理论的角度分析了官僚机械政策制定的不现实的期望与不理想的结果之间差距产生的各种因素，美国著名的学者肯尼斯·J·迈耶认为，这是政治学、行政学业的学者和学生的必读佳作。

书籍目录

序言英文版前言鸣谢第一章 认识与评估制度的思想背景和政治背景第二章 行政正当程序第三章 政治、理念与行政程序第四章 行政的总统职权第五章 总统行政管理的政治第六章 立法监督第七章 国会影响力的政治第八章 宪法问题注释索引后记

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　　本书是一本有关官司僚控制的专著，它通过对与行政正当程序相关联的制度权力、资源以及邦层面的立法和行政监督的描述，系统而全面地论述了行政、立法和司法三者的实际运作关系，并对不同类型的制度制约作了深入的探讨。尤为突出的是作者用大量的笔墨来探讨官僚体制与美国的宪政体制之间的关系。作者还从行政学理论的角度分析了官僚机械政策制定的不现实的期望与不理想的结果之间差距产生的各种因素，美国著名的学者肯尼斯·J·迈耶认为，这是政治学、行政学业的学者和学生的必读佳作。

内容概要

　　威廉·F·韦斯特（William F.West）分别在美国军事学院和莱斯大学获得学士和博士学位。自1981年以来一直在德克萨斯A&M大学讲授政治学，其研究的大部分成果都集中在公共行政对于美国政府的作用上。

媒体关注与评论

　　序言　　《美国公共政策和社会管理研究译丛》即将付梓，它将为国内学者对美国公共政策的制定和执行问题的研究，以及社会管理问题的研究，提供美国学者在这些方面的最新观点，实为可喜可贺之事。作为本套丛书的译者之一和多年从事政治学专业教学、科研的本人应重庆出版社之邀为本套丛书作序，实有受宠若惊之感。如若以才学之厚实作为作序的资本，我想无论如何也轮不到鄙人。然盛情难却，如若鄙人所谈的一些看法能对读者在阅读本套丛书时有所启发，倒也不妨斗胆一试。　　本套丛书共有五本，它们是威廉·F　·韦斯特著《控制官僚——制度制约的理论与实践》、拉雷·N·格斯顿著《公共政策的制定——程序和原理》、约翰·F·沃克与哈罗德·G·瓦特合著《美国大政府的兴起》、雷蒙德。塔塔洛维奇与拜伦·W·戴恩斯编《美国政治中的道德争论——社会调节政策八个侧面》和理查德·K·斯克尔著《现代美国政治竞选活动：　美国政治中的诽谤、大话和活力》。这五本著作分别从不同侧面凸现了本套丛书所定位的公共政策和社会管理的内容。　　美国是一个资产阶级民主社会，其政治文化的多样性往往令外界的人们眼花缭乱——大至总统选举，小至社区内为某项公益活动而举行的投票，真可谓五花八门；其公民的政治参与程度也是世界所有国家中最高的——公民们围绕自己利益的保护问题而组成的影响各级政府决策的利益群体几乎遍布全国的各个角落。根据系统论的原理，我们不难断定，其社会成员的各种活动势必对不同层级的公共政策的制定、执行以及社会管理都产生重大的影响。所以，研究美国的公共政策和社会管理决不可离开对利益集团的研究。例如，20世纪90年代至今，枪支犯罪在美国甚嚣尘上，有增无已，　民众对枪支控制的呼吁曰渐强烈，然而关于枪支控制的相关法律就是无法出台。这种情况与美国宪法第二条修正案中所作出的“人民备带武器之权利不得侵害之”规定有关。然而，宪法不应该是完全僵硬的，应该对社会的重大变化作出回应并适当修改，尽管宪法的修改非同小可。又例如，世界上没有哪一个国家为了饮酒问题而劳神费力地对宪法作出修改，但美国的确是一个例外。其宪法第十八修正案规定“用作饮料的致醉酒类在合众国及其管辖的一切领土内的酿造、出售或转运、进口或出口，均应禁止”。然而14年后，这条有违美国国情的宪法规定为另一条宪法修正案所废止。美国人一贯以其宪法中所设定的修改机制而自豪，但在枪支犯罪发展到如此严重的情况下，立法机构却无所作为。这种状况一方面反映出美国国内对这一问题尚存争议，另一方面与美国全国步枪协会这样一个组织严密、活动能量巨大的利益集团所发挥的作用不无关系。正如美国学者肯尼斯．普力维特(Kenneth Prewitt)在《美国政府的原则》一书中对该组织所作的描述那样，　“该集团的高度组织性使其能有效地动员各种政治资源，阻挠任何对其不利政策的出台”。托马斯。麦迪逊对政府在利益集团压力下的“缓冲器”作用所作的描述再次得到了印证。有关枪械控制方面的公共政策显然在该组织的强大作用力下出现了偏向。由此可见，美国公共政策的制定与执行在一定程度上是受制于利益集团的压力的。　　国家与社会的关系一直是政治学关注的焦点。它所体现的是政府权力与个人权利之间的关系问题。西方政治理论中一直存在着这样一种观点，认为政府权力越大，其对公民权利构成的威胁越大，只有当政府的权力受到相当程度的制约，公民的权利才能有所保障。然而，客观地看，西方国家行政权力的扩大过程与公民权利的扩大的步伐具有某种同步性。仍以美国为例，政府对社会生活干预的扩大大致是从西奥多·罗斯福推行“新国家主义”政策开始的，不过当时政府的这种干预仅仅局限在社会生活的某些方面，而政府对社会生活的全面干预则始于富兰克林。罗斯福当政时期。而正是在这一时期，公民权利的理念也有了扩大。其标志是罗斯福在1944年有关联邦状况的演说。他说道：“言论自由、出版自由、宗教自由、陪审团的审判和免于任意逮捕和搜查是我们生命和自由的权利。然而，随着国家的强大，这些权利已被证明不足以保证我们平等地追求幸福。我们已经清醒地意识到这样一个事实：在没有经济安全和独立的情况下，真正的个人自由是不能存在的。”罗斯福的上述讲话具有两个意义上的突破：其一，它突破了传统意义上的个人权利概念，使个人权利概念的外延大大扩展；其二，为了保障个人的权利，政府应该大有作为。了解西方国家个人权利概念的发展对理解政府行政权力的扩张的发展趋势，以及政府社会管理职能增强的趋势都无疑是一把重要的钥匙。　　长久以来，西方国家政府行政权力的扩张虽倍受争议，但其发展速度却有增无减。这种状况反映出，随着社会生活复杂化，政府权力扩张具有某种必然性。上一世纪30年代经济大萧条在美国发生时，美国人都期望着以摩根为首的华尔街金融巨头们联合起来“救世”，但如果今天仍有人存在这种想法，那一定会被人笑掉大牙。因为在人们心目中，这已经是政府不可推卸的职责的一部分。美国的许多有关政府的教科书总是以一个人们认为似乎浅显的问题开头，“我们为什么需要政府”，而推导出政府对社会生活干预的增多具有合理性的结论，就是要说明政府权力扩张的必然性。《美国大政府的兴起》一书是这一观点的代表作之一，它运用大量的事实和数据，较为深刻地论述了行政权力扩张的历史演变过程，总结出“任何人都不可能再推行那种强有力的经济自由主义思潮，巨大的转向注定。　　……

章节摘录

　　正如以上所谈到的那样，一些法规结合了多种机制以允许外界利益来敦促行政活动，但这些条款只限于整个行政工作中比重较小的一部分。即使在它们曾经适用的一些领域中，这些条款也已经被废止。例如，国会在1981年修改了《消费品安全法》，取消了法案创制的不断扩大的投诉权。立法机关的这一举动是对行政机关作出的反应，因为行政机关抱怨，同外部请求相妥协的需要阻碍了行政人员展开行政计划和达到其一贯的管理目标。　　这一点还明确地体现在法官拒绝对行政机关的行政议程安排自主权提出质疑。赫克勒诉查尼案(Hecklerv Chanev)除了有其黑色幽默的意味外，也显示出最高法院在确认行政优先权方面对行政部门意见的信任。它在拒绝死囚犯要求食品与药物管理局(the Food and Drug Administration)审察死刑注射是否安全与有效的申请时，指出：　　行政机关远比法院有更好的条件，去处理在涉及行政事务之轻重缓急安排的许多变数……除了这些行政事务方面的考虑之外，我们注意到，当行政机关拒绝行为时，通常该机关并没有运用它对个人的自由或财产权的强制权力，因而也没有侵入法院常被要求加以保护的领域。　　一旦一个问题以计划中的行政裁决或规章的形式被提上行政机关的议事日程，决策过程的大部分经常早在通过国会和法院直接规定的程序限制之前即已发生。在行政裁决中，行政官　　员会运用各种各样的方法来避免进入行政正当程序(同样地，行政正当程序只在相关各方以非正式的渠道解决他们之间的分歧时才被要求使用)。例如，联邦贸易委员会可能只是通过启动某个公司不公平竞争行为的调查而该公司改变其行为，或者在晚些时候利用它所收集的证据说服被告签署一份“同意书”，以赞成在不必承认有罪的情况下“终止”其某些行为。同样地，股票和交易委员会或联邦通讯委员会的工作人员也可以劝说申请期货交易或广播许可证的人，在正式的听证会开始之前他们是不具备资格的。而且，如果有反向程序需要启动的话，行政机关与有关团体通常会利用诸如听证会前的准备会议等等方式来在有争议的问题上达成一致，也会利用其他方式以达成简化或缩短程序的目的。　　参与时间的选择能给行政规章和行政机关其他政策的形成中公众参与的实际成效加以特别重要的限制。学者们在行政政策出台过程的非正式程序上并未充分加以重视，然而恐怕没有人不认为它是许多重大决策的核心。研究法规制定的组织动力的著作为数不多，威廉．佩德森(william Pederson)在其中一本提到：“《行政程序法》只是一个法规，它不是所有行政机关程序的根据。那些只是狭碍地关注《行政程序法》的评论家可能疏忽厂法案的实质意义，以及在行政规章付诸评论之前，行政规章形成所可能经历的很长的过程。”法规制定的提议经常明确罗列详细的计划,并月．常常附以动辄卜千页(有时是上万页)证据的足有一本一本书篇幅的报告。结果，相关利益方必须经常把其注意力集中在行为过程的正面及负面效果上，而不是放在冲突着的不同方式的相对优越性上。　　再者，会和在某些情况下的行政机关本身，有时会尝试通过诸如顾问委员会的补充方式，为政策形成提供早期的政策帮助。行政机关有时也对拟议中的法规制定进行预先通知，以便就考虑中的问题的性质和重大程度以及不同政策方案的合理性来征求初步阶段的公众意见。协商形成法规制定甚至从技术上允许冲突的利益双方在行政机关指导下形成他们自己的政策。但是，这样的程序与其说是规则，不如说是例外，而艮经常只在程序应用的地方仅由一小部分参与者提出忠告意见而已。　　与参与时间有关的局限性，就其本身而言实质上山于如下事实而被加强了，即行政机关付诸公众讨论的计划已经耗费了大量的时间和组织资源。一项拟议中的有广泛政策影响的行政规章或适用决策的形成，要经过数月甚至通常是数年的厂作，它常常需要作广泛的研究，也需要在行政机关内外各种专业人员和政治雇员之间进行大量的交流并取得一致的意见。在这一程序将结束时，由于投入成本如此之大，行政官员通常不愿意随公众意见而改变主意，尤其是在根本的政策选择上。将更严格的行政正当程序扩展至行政法规制定的做法，原本是为了促进有效的参与，却反而使得行政机关更加努力地制定严密的周到的政策汁划．以对付有关团体的质疑和法院的严格审查．　　需要重新强调的是，官僚政策的形成过程没有得到充分的认识，并且行政官员接受或不接受意见的程度山随情况的不同无疑会发生相当大的变化。正如人们预料的那样，行政机关官员几乎普遍地都表示，他们能够对有价值的公众意见作㈩适当的反应。与此问时，其他观察不断地评估说，对法规制定的参与或许除了使程序更具合法性以外，几乎不起任何作用。正如有人神指出：“听证会本身的确可以达到一些有用及重要的门的；们似旷其小的任何一个门的都并不会改变参与者的任何想法。”另一位观察家也讲道：“听证会并非是行政决策的依据；相反，行政计划被行政竹理人员当作既成事实置于议案之中，以此考验体制外成员在其文件中找出漏洞的专业技能。　　最后，介入行政过程的可操作性方面的制约因素也限制了它们的实际效果。即使在决策过程中某个有意义的阶段上，存在着可以参与的机会，即使行政人员倾向于接受公众的意见，许多在行政行为中有利害关系的个人也还是缺少有效参与的资本。例如，杰里·马肖(Jerry Mashaw)论证道，只具备要求终止援助前的听证会的能力，相对而言或许并不足以在类似有子女家庭扶助基金组织(AFDC)这样的项目中保证其公平性，因为那里大多数接受援助者缺乏必要的受教育程度以及质疑机关官员所需要的成效意识。在管理领域的行政裁决中，过分依赖非正式的解决争议的方法，在某种程度上可以用这样一个事实来解释，即其至是商业公司也不愿意因为行使他们在正式的正当程序上的权利而付㈩相应的代价并承受相应的心理负担。　　对行政政策的参与会显得特别的急迫。虽然提供有意义的参与的能力受到结构性因素的制约，而这些因素并未引起多少人们的系统研究，但是积极参与法规制定和其他类型的政策决定所必需的资源，常常妨碍丁个人和团体进行有效的评述。拟议行政法规制定中标准的通知手段是《联邦公报》，而这份少有公民知道的文件，更几乎没有人渎到过。除此之外，具有讽刺意味的是，混合程序的制度使得参与行政法规制定的成本较以前更高，原因是它在法律专业技能和严密阐述政策立场的能力上提出了更高的要求。再加上经济分析也成为一个标准，使得这种倾向更加明显。虽然行政决策的多样性不允许人们一概而论，但在行政法规制定的某些领域(当然更包括许多重要的程序)中，专门的参与活动的初步开销通常是以数十万美元计。　　……

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