中国政府管理

作者简介

《中国政府管理》是一部全面介绍和探讨中国政府管理的著作，特色是中国与世界、中央和地方、历史和现实、理论和实践、静态和动态的“五个相结合”视野。全书以政府的发展为开篇，重点探讨了政府的宏观管理和微观管理、政府管理的途径、政府管理生态、政府管理的新问题和全球化条件下的政府管理：根，据服务型政府建设的目标、新一轮政府机构改革和“十一五”规划的要求，用十四个章节对中国政府管理的各个领域进行了全方位的描述和分析：针对当前政府管理改革中若干重大理论问题和现实问题，作了前瞻性的探讨，提出了政府管理创新的方向。

《中国政府管理》适合党政干部及行政人员培训和阅读，也可用作高等学校行政管理及相关专业的教材。教育部“211工程”三期子项目——“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”成果。

书籍目录

第一章 概论　第一节 政府的发展　第二节 政府的宏观管理和微观管理　第三节 政府管理的途径　第四节 政府管理生态第二章 政府管理组织　第一节 政府的管理层级与职能分工　第二节 中央政府　第三节 地方政府　第四节 特别地方行政机关第三章 政府的经济管理　第一节 宏观经济、微观经济管理部门和体制　第二节 工业经济管理　第三节 农业经济管理　第四节 “第三产业”管理第四章 政府的财政管理　第一节 财政管理部门和体制　第二节 财政管理方式、方法　第三节 税收管理　第四节 资产管理第五章 政府的金融管理　第一节 金融管理部门和体制　第二节 货币管理　第三节 银行业管理　第四节 证券业管理　第五节 保险业管理第六章 政府的对外贸易管理　第一节 对外贸易管理部门、体制和方针政策　第二节 投资管理　第三节 货物和技术进出口管理　第四节 国际服务贸易管理　第五节 反倾销、反补贴第七章 政府的市场管理　第一节 市场管理部门和体制　第二节 产品质量管理　第三节 消费者权益保护　第四节 反不正当竞争和反垄断第八章 政府的国家安全事务管理　第一节 国家安全管理部门和体制　第二节 国防事务管理　第三节 公共安全管理　第四节 武装力量管理第九章 政府的对外事务管理　第一节 对外事务管理部门和体制　第二节 外交管理　第三节 地方政府的对外事务管理　第四节 对外交流管理第十章 政府的文化管理　第一节 文化管理部门和体制　第二节 文化产业管理　第三节 传媒管理　第四节 文化与文物保护第十一章 政府的科技管理　第一节 科技管理部门和体制　第二节 科学技术发展规划　第三节 科学技术研究资助体系　第四节 科学技术成果的应用管理第十二章 政府的教育管理　第一节 教育管理部门和体制　第二节 高等教育管理　第三节 基础教育管理　第四节 民办教育管理第十三章 政府的社会事务管理　第一节 社会事务管理部门和体制　第二节 民政管理　第三节 医疗卫生事务管理　第四节 社会保障管理　第五节 人口管理第十四章 政府的民族与宗教事务管理　第一节 民族与宗教事务管理部门与体制　第二节 民族事务管理的方针和政策　第三节 宗教事务管理的方针和政策第十五章 政府生态管理与社会可持续发展　第一节 政府的生态管理部门和职能　第二节 国土资源管理　第三节 能源管理　第四节 环境保护与管理　第五节 城乡建设与发展事务管理参考文献后记

内容概要

张康之，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师，中山大学行政管理研究中心兼职教授，兼任20多所大学的客座教授、讲座教授和兼职教授；教育部长江学者特聘教授。博士论文获得首届全国优秀博士学位论文奖。出版、《总体性与乌托邦》、《寻找公共行政的伦理视野》、《现代管理学》、《社会治理的历史叙事》、《行政观念的伦理与视野》、《公共管理导论》、《公共行政学》、《行政伦理学》等著作和教材十多部，发表学术论文400多篇。

章节摘录

　　第二章　政府管理组织　　政府是一个组织体系，而且是一切组织中规模最大的组织，它通过分工一协作的方式去开展社会管理活动。完整的政府组织结构体系是保证政府正常运行、实现各项职能的基础。现代社会结构极其复杂，除了极少数小的国家实行中央政府直接管理外，绝大多数国家是通过分权的方式去实现对整个国家事务的有效管理的。政府的层级和职能分工形成了政府组织的架构体系，政府的规则系统是约束政府行为的软件，管理任务的落实最后还要由公务员来落实，其中，领导干部的选拔制度成为激励整个公务员队伍的核心点。　　第一节　政府的管理层级与职能分工　　不同的国家，由于地域大小、人口规模的不同而有不同的结构形式。社会历史、社会经济特征以及国家现行的结构形式的不同，也会使政府的管理层级表出现较大的差异。一般来说，单一制的国家政府管理层级比联邦制国家的多。在单一制国家中，实行行政性分权的地方政府，管理幅度较小，管理层次就相对增加。而实行政治性分权的联邦制国家中，由于上级政府通过制度规范来约束和监督下级政府，地方政府的管理幅度较大，其管理层次相对较少。中国是中央集权的单一制国家，中央政府和地方政府的权力划分原则是民主集中制。在中国，政府间关系模式是以条块关系为基础的。政府间的关系，还体现在政府的管理规则系统和政府中的人力资源管理及其领导干部选聘等方面。　　一、政府的“条块”结构及其职权划分　　“条条”、“块块”的说法出自毛泽东。1956年2月24日，他在听取国务院第三办公室汇报工作时说：“我去年出去了一趟，跟地方同志谈话。他们流露出不满，总觉得中央束缚了他们，地方同中央有些矛盾，若干事情不放手让他们管。他们是块块，你们是条条，你们无数条条往下传达，而且规格不一。他们若干要求，你们也不批准，约束了他们。”毛泽东做出这样的概括后，“条条”和“块块”逐渐成为中央领导人和学术研究中经常使用的词汇，也成了中国政治生活中一个约定俗成的概念。现在我们所说的政府的“条块”结构，已经与毛泽东所说的不完全是一回事，“条块”结构更为复杂。“条”是指政府的纵向层级化，是政府按等级原则，对行政权限和职责进行垂直划分，表现为行政组织的层级；“块”是指横向部门化，是政府按目标管理、管理对象的内容和性质，对行政权限和职责进行的横向划分，最后表现为行政组织的部门，如国务院下有办公厅作为综合部门，各部（委）作为职能部门。通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切成条条，从而形成了条块结合的体系。“条条”与“块块”相结合，是中国政府管理的一个主要特征。　　条条是指从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门。按照领导关系，中国政府的“条条”主要分为两种类型：　　第一种，接受双重领导的“条条”。中国政府职能部门设置的特色在于双重领导，即地方政府的绝大多数职能部门既受本级政府统一领导，又受上级政府主管部门的业务指导或领导。主要差别在于，在领导关系上是以上级条条为主还是以本级政府为主。双重领导中的一个关键问题是职能部门干部的考察和任命。在地方政府职能部门中，典型的状况是“条块结合、以块为主”。这类机构主要是各级地方政府的职能组成部门，它与上下对口的部门组成专业性条条，如教育、财政和民政部门等。这些条条在工作中主要服从地方政府的领导。在人事、财政安排上，当地政府起着主导性的作用；在机构编制上，同级党委、政府在上级审定的行政编制范围内，按照规定的范围统筹安排。而在一些专业性比较强的非垂直管理部门，需要上级条条的统一领导，又离不开地方政府的配合，这样就形成了条块结合、以条为主的类型。如地方审汁部门、安全部门、省级国土资源管理部门、地方气象部门和地方地震局等。这些部门在编制上由中央统一审定编制总额，在具体的审定工作和人事任免上，上级条条对下级条条负责人的任免拥有任免和否决权。　　第二种，实行垂直管理的“条条”。垂直管理指上级政府的职能部门直接管理一些行政机关单位和部门，这些单位的人员由上级政府职能部门控制其人事任免、财政等。由国务院主管部门垂直领导的条条，不列入地方政府的行政序列，其人事任免、工资福利、经费和日常工作，其机构编制由中央国家直属机关事务管理局主管；在机构设置上分为跨行政区域和按行政区划设置两种，前者如海关总署、中国人民银行和民航总局等部委的派出机构，后者如国家税务总局、国家邮政局等中央机关的下属机构。垂直管理的领域主要在宏观调控、市场执法和监管部门，初衷是通过人事、财务和业务独立来摆脱地方保护主义的干扰。除乡镇政府外，中央、省、地、县四级政府的职能部门大都设有自己垂直管理的部门和单位。其中，全国范围内和全省范围内垂直管理的条条最为典型。在全国范围内实行垂直管理的条条，包括实行垂直管理的部委和国家局、部委在地方的派出机构。前者如中国人民银行、铁道部、海关总署、国家税务总局、国家烟草专卖局、国家外汇管理局、国家邮政局、中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家电力监管委员会、中国银行业监督管理委员会、新华通讯社；后者如审计特派员办事处，财政监察专员办事处，国家土地监察局，国家海洋地方分局，国家统计局各省、区、市调查总队，国家煤矿安全监察局，出入境检验检疫机构，商务部驻地方特派员办事处等。而在全省范围内垂直管理的条条，主要有地方税务局、国土资源管理部门、食品药品监督管理局、工商行政管理局、质量技术监督局。　 　　第三种情况是地方政府单独管理的“条条”。地方政府的职能部门和工作机构，绝大多数与中央政府相关部位相关部委相对口。有些不是按照对口的原则设立，而是各省根据实际需要因地制宜建立的，如盐务管理局、乡镇企业局等，只需要对同级政府负责。　　“块块”是指不同职能部门组成的各级地方政府。《宪法》第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”实际上，中国的政府层级划分远比宪法的规定复杂。第一，绝大多数省都实行市管县的管理体制，在省与县之间还存在地级市政府。第二，在某些地方设有一些派出机关，比如，省、自治区政府的派出机关——行政公署；县、自治县的派出机关——区公所；市辖区、不设区的市的派出机关——街道办事处。第三，城市政府的设置颇为复杂。根据中国行政区划网统计，截止到2006年底，按照行政级别，中国城市政府分为直辖市（省部级，4个）、副省级城市（15个）、地级市（283个）、县级市（374个）等四种不同的类型。第四，政府层级呈现出三级、四级和五级并存的格局。第五，同一层级的政府，在称谓上不尽相同。第六，存在新疆建设兵团等一些特殊的社会组织。新疆生产建设兵团承担着国家赋予的屯垦戍边的职责，是在自己所辖的垦区内，依照国家和新疆维吾尔自治区的法律、法规，自行管理内部的行政、司法事务，在国家实行计划单列的特殊社会组织，受中央政府和新疆维吾尔自治区政府双重领导。　　条块结构的一个基本特点是“双重从属制”，即地方各级政府的职能部门在纵的方面从属于上级职能部门，从而可以保证管理同一系统的“条条”的行动统一；在横的方面从属于本级政府，从而可以保证全面管理本地区的“块块”能形成一个整体。这种双重从属制，保证了条块结构的正常运行，却由于上级政府的职能部门与下级政府的权限划分留下了产生条块矛盾的隐患。新中国成立60年来，条块关系进行过数次调整，但往往出现“一收就死，一放就乱”的情况。事实上，调整条块关系绝非简单的集权和分权。中国政府条块结构的形成，是自然地理条件、经济发展水平、中国的历史集权传统、中国共产党长期的集中体制和长期的计划经济体制等多重原因造成的。在新一轮政府机构改革中推进大部制，就是避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。　　　……

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