中央与地方事权分配机制 ——历史、现状及法治化路径

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《中央与地方事权分配机制：历史现状及法治化路径》由黄韬编著。

政府间事权分配的随意性导致各级地方政府出现了严重的财力与事权不匹配的情况，进而成为地方债务膨胀的一个重要原因，但这种格局并非一种人为刻意设计的结果，而是由一系列政治、经济、社会和历史的原因所共同造就的制度“均衡”状态。因此，若要解决这一失衡问题，期待将中央与地方之间的事权分配关系纳入法治轨道，就必须先清楚地了解现实制度背后的各种促成性因素，否则就很容易陷入“纸上建构”法律条文的窘境。具体来说，当下我国央地事权分配关系的成因可以从三个维度来解释，分别是：基于历史因素的计划经济体制影响、基于经济因素的宏观调控手段以及基于政治因素的官员行为激励。

政府间事权分配关系的法治化需要同时在多个维度上推动制度建设。首先，在最基础也是最技术的层面上，我们有必要在未来的法律规则中对政府所提供的公共产品进行性质上的分类，清楚地界分“地方性公共产品”、“全国性公共产品”和“混合性公共产品”，进而来明确“地方事权”、“中央事权”和“混合事权”。其次，有必要在法律上确立“地方自治”的原则和观念，淡化高度行政化的央地关系架构中所特别强调的“上位法”和“下位法”概念。最后，则应当通过完善财政转移支付法律制度，以保障地方财力与支出责任相匹配，如此才能确保法律化、制度化的事权分配机制得以平稳运行。

提升我国中央与地方事权分配关系的法治化程度渐趋成为一种政策共识并被写入了中共文件。然而，我们同时也应当意识到，在这个过程中，既有的能够防止地方政府过度举债融资的、自上而下的政治控制机制将不可避免地被削弱。由此，在推动我国央地事权分配关系法治化进程的同时，我们有必要去找寻一项替代性的机制，以控制地方政府的“预算软约束”。结合当下中国的实际情况，金融市场投资者的行为选择可望起到有效控制地方债务规模的作用。而要让这一机制的作用得以发挥，一个必要前提就是落实修订之后的《中华人民共和国预算法》，赋予地方政府独立发债的权限，并明确其独立的法律责任，通过金融市场机制来让地方政府实现权力行使和责任承担的双重自治。

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