《找回群众》书评

贺雪峰:三农工作如何走群众路线？

群众路线大致可以分成相互联系的两个方面，一是群众观点，二是群众工作方法。群众观点的核心是相信群众、依靠群众、了解群众、服务群众，认真对待群众提出来的要求，与群众保持血肉联系；群众工作方法的核心是“从群众中来，到群众中去”，用群众喜闻乐见的办法来解决群众的问题。也就是说，群众路线一是要全心全意为人民服务，二是要依靠群众来解决问题。群众观点与群众工作方法之间存在着复杂且微妙的关系。在实践中，丧失了群众观点，就容易出现“形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风”，这正是当前中央开展群众路线教育实践活动所要解决的问题。当前各级政府机关“门难进，脸难看，事难办”的问题，不只是让群众办事不方便的问题，而且严重影响了我党与群众之间的血肉联系。但是仅仅强调改变工作作风，强调为群众服务还是不够的，还必须要有服务群众的办法，要有做群众工作、解决群众问题的行之有效的措施。否则，作风的改变就不可能持续，群众工作就依然无法做好。基层治理是直接与群众打交道的领域，这个领域集中体现了群众工作方法的实践效果。但基层治理并非只是基层干部的事情，更非基层干部服务态度的问题那么简单，因为本质上讲，基层治理的规则来自中央的路线、方针、政策，来自中央对基层治理制度的安排。仅就乡村治理来讲，取消农业税前，乡村干部面临完成税费任务和计划生育工作的巨大压力，而不得不与群众“打成一片”，以致于出现了很多恶性事故，“三农”成为问题，“三农”工作成为全党工作的重中之重。后来，中央下决心取消了农业税费，之前“打成一片”甚至严重对抗的农村干群关系很快得以缓解。与此同时，中央财政开始向农村进行大规模转移支付，越来越多的资源进入农村。本来，按我们的想象，不仅不向农民收钱，而且给农民越来越多钱，农村干群关系应该十分亲密，三农问题应该不再存在了吧？出人预料的是，新的时期，转移资源仍然有问题，其核心是，国家资源进村了，农民却丧失了主动性和主体性，成了看客，甚至还在有机会时敲国家的竹杠。更糟糕的是，在国家资源下乡的过程中，农村有关系、能力强、兄弟多的人，可能“会哭的孩子有奶吃”，通过向上面伸手，通过提无理要求，“大闹大解决，小闹小解决”，从而得到远比一般农民多的资源。既然关系可以获得资源，哭闹可以获得资源，那么，那些身体有残疾、精神有问题的人，也就可能凭此向上级要更多好处，且一次得到满足而次次都来伸手。这样一来，在取消农业税，国家大规模向农村转移资源的背景下面，地方政府陷入到与各种有关系（比如有兄弟在北京当官或在媒体当记者）、拳头硬（兄弟多，兄弟中有人是黑社会老大）、身体有残疾、精神不正常的“刁民”打交道之中，陷入到要花钱买稳定买平安的怪圈中。这个过程中，地方政府越是态度好、有耐心，越是花钱买稳定，就会激起越多人走入到“刁民”式的维权中来，由此出现了当前农村基层治理中常见的“刁民”代表农民，农民变“刁民”，最后基层治理陷入困境的情况。从群众路线的内在矛盾来看，取消农业税前的基层治理，也许基层干部的工作作风真有问题，群众观点贯彻地不好，但是，接近群众、依靠群众从来不是问题，基层治理甚至将群众工作方法制度化，形成了吕德文所说的简约治理、中心工作、综合治理等工作机制。这是因为，乡村干部在收取税费过程中，与农民“打成一片”，每向农民收一块钱上来，都会听到农民无数的抱怨、要求。等到税费征收任务完成了，乡村干部坐下来，不用讨论就知道应该在农闲季节办哪些农民反映最强烈的实事，然后合理利用乡村有限资源，办上一件是一件。这个意义上讲，取消农业税前，因为收税必须与农民面对面打交道，而使乡村干部极其了解农民需求。而为了降低下一年收取税费的难度，乡村干部也一定会想方设法解决农民反映最强烈的问题。表面上看，取消农业税后，基层治理中的国家与农民关系变好了，群众观点得到了贯彻，因为很难再出现涉农恶性事件。可实际上，这却暴露了基层治理中更为深层的矛盾，连最为基本的接近群众、依靠群众也成了问题。地方政府不向农民收取税费，没有再与农民“打成一片”的动力，农民有什么需要，地方政府不了解也不关心，农民的喜怒哀乐与地方政府几无关系。只有当农民找上门来，地方政府才被迫应付。而在资源下乡背景下，在维稳思路下面，地方政府倾向于“人民内部矛盾人民币解决”，这让占农民人数1%的“刁民”首先捕捉到“会哭的孩子有奶吃”和“大闹大解决小闹小解决”的获取资源的机会，“刁民”获得好处，就会刺激其他人学习，“刁民”越来越多，地方政府不堪应付。当前基层治理的主要问题是，地方政府不深入到基层与农民建立血肉联系，没有动员群众所形成的正气，在原则问题上态度模糊机会主义盛行，不讲政治。当地方政府所接触到的“群众”只是极少数的“刁民”时，基层干部的作风改变，迎合的是特殊人群的利益，反而会损害广大人民的根本利益，不仅不能化解基层治理的困境，反而会进一步加剧危机。因此，真正的群众路线就不只是要转作风，而且要真正深入到群众中去，了解群众的真实需求，解决群众真正的问题，就必须有与群众观点相适应的群众工作方法。无原则的息事宁人的工作作风，与其说是群众路线教育所要求的，勿宁说是群众路线教育所反对的。讲原则讲政治及通过动员群众所形成的正气，正是吕德文所要找回的政治吧。2013年8月22日下午于九宫山原文系《找回群众——重塑基层治理》序言

城管聊天室第十三期聚焦街头执法困境 理顺机制是关键

社会转型时期，面对人群结构复杂、流动性大，小业态繁华，管理交叉点多的街头执法难题，如何破解？近日，由武汉市城管委主办，人民网湖北频道、凤凰网湖北频道、新浪湖北及长江网承办的《城管聊天室》走进洪山区，看看华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授吕德文，洪山区城管委主任赵扬，华中科技大学中国乡村治理研究中心魏程琳博士，洪山区城管执法队员桂文静如何破解街头执法难题。拥有“卓刀泉商圈”的洪山区，拥有37多高校，这个没有大商场的“商圈”是武汉市流动人口、服务业、小业态最繁华的区域。大量的学生和流动人口决定了洪山区的消费特点特别适合小商贩，街头执法难度凸显，矛盾集中。街头执法如履薄冰柔性执法得到更多善意回应吕德文教授认为，与室内执法管理相比，街头执法的开放性以及多种外力的干扰导致其可控性更低，执法者与商户原本平等的关系在执法的弱势环境下，显得地位不对称，执法力量不协调。赵扬主任说，促进执法能力的提升，一方面需要依法依规，另一方面则需要文明执法，这个过程需要商户的积极配合。桂文静作为一线城管队员，在长期的街头执法工作中常常觉得自己是“弱势群体”。每天面对形形色色的的人群，稍有不当，就会被曝光放大，“街头执法如履薄冰，压力很大。”桂文静说。对于执法人员社会公共形象的树立，近年来武汉市也做了不少探索，比如柔性执法、鲜花执法、微笑执法等。对此，吕德文教授认为，这种探索实际上是群众路线的演化。柔性执法在群众中也慢慢褪去了“作秀”的舆论色彩，桂文静在执法中也觉得对于柔性执法，外界舆论从一边倒的谴责逐渐转变为谅解。为了规范小商贩，引入更多的夜市，帮助残疾商贩协调物业费等，都让城管执法队员的工作得到了更多群众的点赞，柔性执法得到了更多的善意回应。卖萌执法要有一定限度实际功效有待考量魏程琳博士认为，卖萌执法在实际操过程中要有一定的限度，其实际功效还需要考量。柔性执法能初步改善街头执法的矛盾，但根本上还需要建立执法权的权威。赵扬主任认为，执法水平的提升，执法人员队伍建设是基础，除了提升城管队员和协管员队伍的整体素质外，还要鼓励多途径解决占道经营等问题，综合推进城管工作，要落在实处，具体到每个路段、每个城管中队。对此，魏程琳博士认为，很多行政指令的落实力度差，这主要是末端治理问题，需要理顺体制机制。街头商贩仅20%属弱势群体执法过程要平等对待街头执法难很大程度上是由于社会舆论普遍认为街头商贩是社会弱势群体。对此，曾经“卧底”体验街头商贩的城管队员桂文静说，在闹市街区的商贩，只有20%的人是真正意义上的“弱势群体”，社会大众用“弱势群体”的概念去定义这个群体是不准确的，群众对于这个群体的不正确认识也会让街头执法队员在执法过程中承受很多的压力和不当的指责。对此，吕德文教授解说，闹市街头商区，其资源是有限的，很多商贩是有限资源的占有者，与大众意义上的“弱势群体”无关。“执法工作不能戴着有色眼镜去执行，这与法治意义不符。”赵扬主任认为，城管队员在执法的过程中不能走偏了，不能基于对一个群体强势或者弱势的判断来进行执法方式的选择，执法过程要提升效率，必须疏堵结合、公正对待。吕德文教授认为，十八大以来，对于城市的系统化治理提出了新的要求，城管工作是一项系统的社会工作，需要各个部门提供一定的资源保障“大城管”体系的有序运作。关注公共效率、维护公共利益，需要在全会树立法治观念，达到共治共享。

深入调研、理性思考，恰是时代所缺，值得阅读！

改革开放以来，农村发生了天翻地覆的变化，社会结构失衡、农民价值剧变、矛盾冲突层出不穷，都给党的群众路线的贯彻带来了挑战。践行党的群众路线，不仅要着眼于对党的组织方式和工作方法的研究，更重要的是结合农村社会基础的变革，理清农民、村集体与党和国家的基层组织之间的互动机制。因此笔者认为，三农研究者一定要走出书斋，走进农村、走近农民，才能真正厘清群众路线的基本问题。作为马克思主义研究方向的硕士，农业经济方向的在读博士，常常苦叹当前的农村研究者“逃离群众”的现实，很多三农研究既“不接地气”、更“不接仙气"，文字飘在半空中，对现实和理论都没有太大推进。“三农”研究很“热门”，很多学者都乐于分杯羹，但实际都是在“消费三农”，走马观花地看了看或是为某种“情怀”就做出了大量文章，漫天的“三农研究”却常常让我这个小博士生感叹“无书可读”。偶然在“新乡土”的微信公众号看到吕德文老师的《找回群众》便买来看了，终于找到了“实在的”感觉，读完非常畅快，一种久违的阅读快乐。这本书最大的优点在于作者扎实的农村调研经验和深刻的理论思考，他绝不是在自说自话，而是在与听农民说话、在与社会对话，回应的是农村社会中最真实、也是最紧迫的问题。虽然作者没有刻意追求时髦的理论或概念，但这种直面现实的研究却恰恰都是最前沿的问题，作为一个农村研究者，给我带来了很大启发。这个时代并不缺少阅读，也不缺少书，但好书却真的不多。我觉得《找回群众》是一本很不错的书，找个静静的夜晚，放下手机，认认真真地听作者讲述自己的调研和思考，让我们的思想也跟着他慢慢沉淀下来，也是一种难能可贵的精神享受。

吕德文：把群众找回来

中国人是讲感情、讲关系，也是讲策略的，因此，“乡土社会”仍是至今为止描述中国社会特性最贴切的词语，很多具有现代化情绪的知识分子，斥之为封建糟粕。但非常奇妙的是，“策略主义”仍是乡土社会及基层治理中根深蒂固的一部分。在新中国的建政经验中，非常重要的组成部分就是要打倒族权——因为宗族是支撑乡土性的骨架。因此，在新中国的基层治理中，出现了很多意味深长的政治实践，比如，着力将党政组织延伸到村一级，极力建设一支忠诚于党和人民的干部队伍，大力改造社会主义新人，总之，要让社会主义意识形态笼罩乡村社会，要让国家政权体系主导基层治理。自上而下地看，新中国的国家建设是成功的，因为只有在毛泽东时代，才真正实现了国家权力下渗，但自下而上地看，则发现这个成就要远比想象的复杂得多。简言之，它与其说是打倒传统的结果，还不如说是再造传统的结晶。很多知识分子感到失望，因为有些研究发现，新中国其实并不够“新”，其基层治理并没有遵循理性主义的逻辑，共产党的基层干部实际上与之前的族长没有多大区别，他们大部分仍然是乡村权力结构的产物，《中国乡村 社会主义国家》中的主人公耿长锁，既是新政权的“红人”，更是耿式家族的当家人。他们的行为逻辑几乎是彻彻底底的庇护主义的，基层干部内部，以及基层干部与群众之间，结成了一张严密的庇护网络，这个网络仍然是差序格局的，人情仍是维持这一格局的润滑剂。总之，基层政权的组织体系与官僚制相距甚远，精准、程式化、切事化等官僚制的特性是与之无关的，取而代之的是非程式化和人格化的。单从行政的角度来说，似乎自上而下的命令是很难准确达到基层，这一非理性的制度是不可能发挥多高的效率的。但是，没有人怀疑毛泽东时代国家政权建设达到的高度。基层干部尽管只是“新士绅”，基层行政尽管很大程度上是庇护主义的，基层组织尽管不是典型的科层制，但毋庸置疑的是，一大批的“毛式干部”在这个过程中催生出来，这些干部既对国家(尤其是中央)高度忠诚，又对群众极力庇护，尤其是遇到官僚主义时，庇护主义往往是调节官僚制惰性，以及维护中央权威的重要力量。即便是遇到中央本身犯错误(比如大跃进)，这些干部面临无奈时，也能成为稳定社会以及最后纠正政策失误的平衡力量。某种程度上，毛时代基层治理的相对成功，恰恰是基层政权半正式行政所致：它一方面简约了大量的行政成本，是简约主义的，另一方面也防止了官僚制所可能带来的负面影响。半正式行政并不必然带来简约治理，事实上，半正式行政是滋生腐败，以及造成行政低效率的根源，中国历史上的官场潜规则是庇护主义、人情运作的综合反映。历史学家喜欢用“政治清明”来描述某一段历史时期官员清廉，行政系统高效运作及国泰民安的景象，显然，政治清明可以有效地抑制半正式行政滋生腐败。毛泽东时代半正式行政的高效运作，同样是中国共产党携建国之势，毛泽东同志的领袖之威，以及强大的社会主义意识形态笼罩的结果。事实上，新中国的建国建政方针一开始即有强烈的改造传统的特征，这主要体现在两个方面：第一，在国家建制上，创造性地继承了政治与行政一体的中国政治传统;第二，在政权建设上，也创造性地运用了“集权的简约治理”这一政治遗产。前者主要表现在党的建设与国家建设的统一，后者表现在群众路线中政治路线与组织路线的统一。因为政治容易干涉行政，“党政不分”受到抨击。这在官僚制强调“一元化的”权力结构的特征上是有合理性的，因为，政出多门是行政的大忌。但是，从国家建构的角度上说，党国体制有合理性，因为，中国的政治体制中，并没有单独的政治空间，行政系统很难产生政治路线和意识形态，恰恰是党的系统补充了国家建构中创造政治这一重要的功能。总体上看，建国前三十年既是一个党政不分的年代，甚至是以党代政的时代，同时也是政治空间高度扩张的时代，以至于国家治理很容易为政治运动所取代，在这种情况下，既有可能导致行政的混乱，以至于瘫痪，却有可能保证行政的政治性，从而抑制“官僚体制的封闭性”，避免官僚集团的固化，以及改造半正式行政天然的缺陷。在政治路线较为明确，且意识形态有力的情况下，不仅有利于增强国家政权的合法性，且可以有效地统合不规则的半正式行政，避免行政陷入事务主义的境地。尤为重要的是，这一体制在行政上的精妙之处还在于，“党管干部”接续了传统中国的文官制度。科举制是古代中国的主要的官员选拔制度，但科举内容却几乎没有行政知识，重要的是科举具有意识形态教化的功能，通过官员选拔将政治输入到行政中。而废除科举制后，现代教育体制已经难以满足国家建构的需求，但又缺乏其余的政治训练的空间，党的系统实际上填补了这一空间。如果只是在行政体系内部考虑这一体制，则必然会觉得这一体制是漏洞百出的;但是，如果从国家体制以及政治与行政的关系角度来考虑，则可以引发思考的空间更大。如果在后一种意义上思考，则书记作为一把手的权威还是问题吗?党国体制难道没有合理性吗?政治与行政的统一最为出色的表现是群众路线。基层治理中的驻村制、中心工作、综合治理、压力型体制，都是群众工作方法的制度形式。很显然，单单看这些工作机制，现在的工作方法与建国初期的群众路线，并无实质的变化，尽管驻村制渐渐有了科层化的趋向，但中心工作、综合治理及压力体制等核心机制仍然保留着。这就存在一个疑问了，为何现在的乡镇运作似乎并不成功，而早期的群众路线却是成功的——尤其是新中国建立初期，正是通过群众路线有效地完成了国家建设任务。核心的问题恰恰在于政治与行政的关系上。对群众路线最为完整的表述出现在毛泽东同志《关于领导方法的若干问题》的名篇中。在这篇文章里，群众路线被看成是一种工作方法。既然是工作方法，就肯定是一种行政技术，群众路线是一种综合的治理术，主导的是官僚制方法，比如，它要求实现一元化的领导，要求分工合作，建立科层制，但又有强烈的反官僚化倾向，比如，它明确指出一个时期只能有一个中心工作，别的工作都要服务于此，强调任何工作都要从群众中来到群众中去，反对官僚主义。也就是说，群众路线是矛盾的结合体，既有集权的成分，又有简约治理的成分，如果两者结合得好，则双方的优势都可以发挥，但如果结合得不好，则这是一个极其无效的制度，半正式行政有可能为集权所利用，从而滋长腐败。很显然，奥妙不仅仅在于工作方法上。刘少奇同志指出，群众路线既是我党的根本组织路线，也是根本的政治路线，也就是说，群众路线实际上还是一个政治意识形态，也是政治性在工作方法中的具体表现。为什么需要驻点?这不仅仅是工作方法的要求，更是干部教育、训练的重要手段，在此过程中灌输群众观念。有研究表明，基层治理的工作机制(如驻村制)慢慢变科层化了，一些具体的群众工作也演化为“做作业”、文牍化了，但别的工作方法如中心工作、综合治理、压力型体制仍在有效进行，这恰恰表明基层干部中政治路线的丧失。丧失了政治路线内涵的群众路线，只能保留其行政技术的地位，而没有了政治性的行政，怎么可能发挥有效的作用?在一个具有强大的意识形态，明确的政治路线的国家治理中，讲究策略是对既有的行政技术的补充，是僵化的官僚制的润滑剂，因此，这个意义上的策略主义是需要的。因为保留了政治性，新中国的基层干部尽管几乎都不具有严格意义上的行政业务能力，却可以借助于政治原则实现国家政策意图，而其乡土知识成为行政技术的一部分;乡村干部尽管深嵌于乡土社会的差序格局中，却并不完全受制于乡土逻辑，反而可以借助于这一权力网络为基层治理服务。改革开放后，尤其是20世纪90年代以来，当去政治化成为中国社会和政治变迁的基本方向时，乡土知识和乡土逻辑等半正式行政不仅不可能成为正式行政的补充，反而有可能瓦解正式行政。当前，基层政权已经无法通过行政手段动员群众，政府主导的新农村建设，并无可能最终让农民发挥主体作用，半正式行政不再寻求感情运作，而求助于“富人治村”，黑白两道“通吃”的能人是乡村干部最理想的人选。可以想见，这一行政逻辑，又反过来进一步消解了残留的群众路线这一意识形态，基层治理更加丧失了政治性。核心在于，表面上看，现在的基层政权已经不需要群众工作了，因为其中心工作主要转移到招商引资上，不与农民发生关系，即便是计划生育工作，也可以通过“做作业”来解决。但问题是，乡镇政权的维持可以不用群众工作，但基层治理却不可能摆脱群众，基层政权仍是国家与农民关系最重要的接点，如果基层治理无法有效解决群众关心的问题，必然会在国家治理层面表现出来。在这个意义上，维控型政权是不可维系的，基层政权只能是积极行政的。更为重要的是，任策略主义发展下去，必然会让半正式行政彻底终结，其终结的方式可能是因为基层政权的黑恶化和权钱交易让传统的正式权力非正式运作(如感情运作)丧失空间，也可能是基层政权的彻底官僚化，基层干部的公务员化，剔除了人格化的行政方式。无论是哪一种方式，对于基层治理而言，都是灾难性的，前者导致国家合法性的消失，后者则导致官僚体制的僵化，结果都无可能有效开展群众工作。在这个意义上，策略主义是一个非常危险的瓦解国家政权的诱因。很显然，从基层治理变迁的角度上看，它缺乏的并不是行政技术，而是行政背后的政治原则——这个政治原则。新中国的缔造者们将之表述为群众路线，科举制时代则是“修身、齐家、治国、平天下”。在国家体制仍是行政和政治一体的情况下，恢复基层治理的活力，就仍应从中国的政治传统和社会主义的新传统中寻找智慧。找回群众，这是应对策略主义困境的基本方向。吕德文：找回群众

武汉城管“柔性执法”新政

http://www.juece.net.cn/content-9-2105-1.html一提起城管，大家就觉得是暴力的代名词，但在中部最大的城市武汉，却悄悄掀起了“城管革命”，其柔性执法手段引起各界广泛关注。　　以近期当地媒体的报道为例。2月28日，《城管招聘招来富二代、白富美》;3月1日，《江城首次开通网上“城管聊天室”》;3月14日，《城管“小鲜肉”充当马拉松陪跑兔》;3月16日，《城管助力拆除社区“孤儿”广告牌》……这些做法都让人耳目一新。　　其实，武汉的探索并非刚刚开始。整整5年过去了，如何评价柔性执法的价值呢?　　柔性执法“36计”　　相对于强制性执法的单一性、僵化性和机械性，柔性执法注重运用多种手段来引导执法对象，给其一定的灵活度，既体现了现代法治理念，也体现了全心全意为人民服务的宗旨。从实践中看，武汉城管的柔性执法创新主要表现在以下方面：　　女子执法。女子执法之所以是柔性执法手段，是因为与强制执法相比，女子执法队员具有耐心、精细及善于沟通的特点，采用微笑、“帮忙”、劝说等方式进行柔性执法。这一执法方式由江岸区执法大队创建。江岸区城管执法大队创建的“美女城管队”，共有队员24名，其中新队员22人，都是公开招聘而来。这些队员身高在1.60米以上，年龄25-30岁之间，大专学历，有亲和力，发挥女性亲和力强、耐心细致的长处，进行文明执法。　　卖萌执法。江岸区城管局在执法过程中采取举牌宣传的手段，警示语言采取了网络流行方式，被称作“卖萌执法”，此后，这一方式被迅速推广，比如，《城管手册》配有漫画进行“卖萌”，城管队员扮熊猫执法。“卖萌”执法或举牌执法的实质是，从宣传和劝导入手，尝试直观地表达执法意图，从而让执法对象和群众认可城管执法。　　眼神执法。在“卖萌执法”之前，武汉城管已经广泛使用了“眼神执法”。武汉市城管局开展大排档占道经营专项整治活动，但要求只能采取宣传、劝说的方式。因劝说、宣传无效，迫于无奈的洪山区执法队员只能站成一圈注视食客和老板，终于制服了占道摊贩。　　鲜花执法。武汉市洪山区的美女城管执法队队员在劝阻占道经营商户时，如果商家配合地将占道物品搬回店里，城管会给其献上一束玫瑰花或康乃馨，寓意“予人玫瑰，手留余香”。这一柔性执法方式着眼于改善执法者与执法对象之间的关系，将柔性执法理念贯彻至执法全过程。　　大学生城管。这一做法是对早些年城管粗暴执法的回应，尽管粗暴执法并不一定与城管素质相关，与城管学历更无直接关系。但就街头执法的过程来说，大学生城管确实更容易理解与文明执法相关的理念、原则。曾有一段时期，武汉市2281名执法队员中，大专及本科学历1833人，占80.4%，硕士56人，占2.4%。据笔者调研，武汉市这些年招收的协管员，也大多数具有大专以上学历。　　应该说，柔性执法创新并非一时兴起，而是伴随着文明执法、“疏堵结合”等理念产生的。武汉城管早就总结了体现出柔性执法内涵的“三步式”执法。“三步式”执法已成为当前武汉城管执法的标准程序，其全称是“三步式”有情操作执法程序，即：先教育规范、再限期整改、最后依法处罚。近些年武汉市柔性执法手段的创新，其实质是尽量避免使用强制执法措施，在“教育规范”阶段即实现执法目标。　　倒逼城管执法体制改革　　笔者在一个城管中队进行了跟踪调研，发现大多数情况下，城管执法并不采用强制手段，而是与执法对象保持“默契”;即便是因偶然原因发生城管执法冲突，城管队员受伤的情况也要多于执法对象。甚至有研究表明，由摊贩主动挑起、制造的暴力冲突并不少于城管暴力执法，人们普遍相信的因城管施暴而引起摊贩被迫反抗的叙事，只是一个“失真的镜像”。这表明，这些年武汉城管的“两暴”现象得到了较好的控制。　　柔性执法最深刻的影响可能不在于抑制“两暴”现象，而在于改善城管执法环境。就武汉城管实践来看，柔性执法实际上倒逼了城管执法体制改革，一定程度上缓解了一线执法困境：　　其一，2011年《武汉市委、市政府关于全面提升城市综合管理水平的意见》指出，按照城市人口每万人配备4名城管执法队员的标准足额配置城管编制，这将大大充实一线城管力量，直接改善了城管的街头工作环境。　　其二，在“城管革命”期间，市领导要求各区区长每天抽出两小时，到马路上找问题，市、区两级城管局班子成员及部门负责人也需每天“马路办公”，机关干部也需要包区包街马路办公，一线驻点，要求“处级干部每月要有一半的时间工作在一线、问题解决在一线、成效体现在一线”。一些重大的专项整治行动，都有领导在场，即便是不在场，也可能以某种形式给予一线执法人员支持。上级领导进入一线工作界面，减轻了一线执法的城管担责的风险。　　其三，着力制造舆论，动员公众参与，让民众更理解城管工作，客观上增强了城管执法的正当性。武汉城管多年来组织开展城管进社区、进学校、进军营、进乡村、进企业、进机关的“六进”活动，发动大学生、共青团员、志愿者和广大市民参与城市管理实践，并通过设立城管聊天室等方法，引导公众客观认识城管执法。　　柔性执法能走多远　　柔性执法的价值谱系主要有两个。一是法治话语，二是群众路线谱系，从总体上看，群众观念而非文明执法在主导了“柔性执法”。从正当性的角度上看，城管在群众工作中获得执法对象的“服从”，并不仅仅是对法律的遵从，更重要的是对人情、政治的遵从。因此，从城管执法的实践过程看，“三步式”程序远不止“三步”，柔性执法也并非纯粹的行政技术，具有很深的政治内涵。　　与此同时，柔性执法的局限也很明显。从根本上说，丧失了强制性和严肃性的执法，是不可能实现城管的政策目标的。一方面，城管柔性执法与执法对象遵纪守法之间并不存在必然联系，在一些情况下，柔性执法反而鼓励了执法对象执法犯法。在武汉大力推行柔性执法创新的2011年下半年，媒体即公开报道了6起城管执法对象遭遇暴力抗法的恶性事件。就执法程序而言，柔性执法实际上只实施了“三步式”执法中的第一步，它并不可能代替强制执法。因此，因强制执法引起的冲突仍时有发生。2015年底，江夏区还发生了一起“武汉城管殴打女摊贩”事件，事因店主出店经营不听劝阻、辱骂城管，从而导致城管打人。　　可见，仅从柔性执法手段本身来看，它很容易受到质疑，因为它虽然体现了文明执法理念，却与严格执法理念相冲突。如果将之看成是文明执法和为人民服务理念的表现，视其为执法程序的一部分，则有其合理性。尤其是在“大城管”体制下，它能部分消解运动式治理的弊病，缓解城管与执法对象间的冲突，改善街头工作环境。　　就武汉城管实践经验来看，当前的城市管理体制仍存在不足。“大城管”体制依靠中心工作、综合治理及压力型体制与锦标赛体制等运作，具有运动式治理的特征。但是，运动式治理从根本上说是官僚体制动员的产物。官僚制行政的扩张，将原有的群众性组织如协管纳入其中，反过来使得群众动员慢慢式微，公众参与机制的建立困难重重。柔性执法根本上说是群众路线的产物，它的有效性建立在合理的城市治理体系基础上。显而易见的是，当前的城市治理体系现代化还有很长一段路要走，柔性执法要真正发挥作用，也需假以时日。

吕德文：基层治理转型中的群众路线

http://www.snzg.net/article/2016/0415/article_41568.html[摘 要] 群众路线是一个矛盾的结合体，群众观点和群众工作方法之间是对立统一的关系，群众工作方法内部也具有多重对立统一关系。在长期的国家建设过程中，群众路线逐渐形成了相对成熟的工作机制，包括简约治理、中心工作和综合治理三大机制，它们已成为国家治理方式的重要组成部分。随着国家治理的转型，群众路线也面临诸多挑战，简约治理、中心工作和综合治理机制无不在实践过程遭遇困境。群众路线具有“纯粹”的官僚制所不具备的优点，它适应国情，且符合公共行政发展的未来趋势，因此，需要找回群众路线在国家治理中的中心地位。[关键词] 中心工作 基层治理 简约治理 综合治理 群众路线2013年11月召开的中共十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。如何在中国特色社会主义的制度框架下重塑国家治理，成为理论界亟需探讨的重要问题。得益于国际上对“中国模式”的讨论，近些年理论界也开始注意到群众路线在塑造新中国国家治理体系中的重要作用。一般认为，群众路线不仅在土地改革、改造旧官僚体系、形成新国家观念等国家政权建设中起到了关键作用，还塑造了新中国独特的国家治理体系。新中国创立的政法传统、信访制度、“逆向政治参与模式”、简约主义的地方治理，构成了新中国既不同于西方官僚制、也不同于传统治理方式的国家治理新传统。然而，随着社会转型，改革开放以后的群众路线和国家治理都面临着挑战，新时期呼唤新的群众路线实践形式，以及推进国家治理体系和治理能力现代化。当前正在开展的群众路线教育实践活动，是提高党的执政能力，提高各级干部的政治素质和工作能力，让国家治理体系更加有效运转的有益尝试。一、群众路线的内涵2013年4月19日，中共中央政治局召开会议，决定从这一年的下半年开始，用一年左右时间，在全党自上而下分批开展群众路线教育实践活动。习近平强调，这次教育实践活动的主要任务聚焦到作风建设上，集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的“四风”问题。这“四风”是违背我们党的性质和宗旨的，是当前群众深恶痛绝、反映最强烈的问题，也是损害党群干群关系的重要根源。群众路线是历次整党整风的主要内容，但从近些年来全国各地开展的新一轮的干部“上山下乡”运动来看，这次的群众路线教育实践活动并不单纯地解决思想教育问题，而是以此为契机进行制度建设，达到密切党群干群关系，提高党员干部的群众工作本领的目的。1981年中国共产党十一届六中全会作的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对群众路线有明确、简洁的表述：“群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。刘少奇同志在中共七大关于修改党章的报告中指出，群众路线是党的根本政治路线和组织路线，具体而言，它包括群众观点和群众工作方法这两个相互联系的部分：“一切为了群众，一切依靠群众”是说党应具备群众观点，关系到党的性质、宗旨问题；“从群众中来，到群众中去”说的是群众工作方法，指的是党的基本领导方法和工作方法。首先，群众观点既是一种历史观，也是一种认识论。作为一种历史观，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”，奠定了普通民众在历史中的主体地位，也决定了党和国家的合法性只能来源于群众的认可。全心全意为人民服务已成为党和国家机关的宗旨，也是执政党和国家政权意识形态合法性的最终来源。作为一种认识论，群众路线强调正确认识来源于人民群众，需要深入实际、深入群众调查研究。其次，群众路线既是一种工作作风，也是一种领导方式和工作方法。在长期的革命斗争中，我党形成了理论联系实际、密切联系群众及批评与自我批评的三大作风。三大作风是群众观点在具体工作中的表现，体现了反对教条主义和朴素经验主义，坚持实事求是的原则。因此，“反四风”既是针对脱离群众的现象，也是针对脱离实际做法。反官僚主义不仅要反形式主义、享乐主义和奢靡之风，还要反对毛泽东同志所说的官僚主义的两种表现——“不理不睬或敷衍塞责的怠工现象”和“命令主义”。三大工作作风内化于“群众路线的工作方法”中。毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》中指出，“我们共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合”，“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”。改革开放以后，群众路线的领导方法和工作方法逐渐制度化，渐渐形成了简约治理、中心工作和综合治理等工作机制。简约治理主要指的是在基层治理中大量采用准官员和半正式的行政方式，以此弥补正式行政的不足。中心工作指的是一段时间围绕一个工作重心展开工作，形成运动式治理的格局。综合治理则指的是在具体工作中，多个部门配合，综合运用各种手段展开工作。群众观点和群众工作方法之间有密切联系，只有树立了正确的群众观点，才有可能实行正确的领导方式；同样，密切联系群众也只能在正确的工作方法中体现出来。群众观点和群众工作方法都要通过工作作风表现出来，“四风”盛行根源于群众观点的丧失，以及群众路线的工作方法和领导方法的扭曲。因此，当前的群众路线教育实践活动将主要任务聚焦于作风建设上,无疑是切中要害的。不过，仅仅局限于思想教育，或许是不全面，也是不彻底的，因为，比作风问题更深层次的问题是群众观点和群众工作方法问题。而群众观点，尤其是群众工作方法，具有明显的时代特征，社会转型期要求群众工作方法也需要与时俱进。因此，习近平指出，要以这次群众路线教育实践活动为契机，制定新的制度，完善已有的制度，废止不适用的制度。制度一经形成，就要严格遵守，执行制度没有例外。二、群众工作方法群众路线在我国的政治生活中具有重要地位，既是意识形态合法性的来源，也是国家治理的主要手段。群众路线是一个矛盾的结合体，群众观点和群众工作方法之间是对立统一的关系。群众路线能否有效发挥作用，有赖于群众观点与群众工作方法的有效衔接。群众观点是新中国意识形态的核心部分，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”这一论断，颠覆了中国政治传统中的精英史观，确定了国家合法性并不来源于传统，而是根植于群众的认可。因此，保持党和群众的血肉联系就成为一项重要的政治原则。长期以来，干部“下访”和群众“上访”被认为是保持党和群众密切联系的重要渠道，以至于进入21世纪，信访问题再度引起党和国家的高度重视，中央明确要求全党开展群众路线教育实践活动，新一轮的干部“上山下乡”运动在全国各地开展起来。由于我国在政治上确立了人民群众当家作主的地位，且中国共产党作为先锋队组织，主动与人民群众保持了血肉联系，群众接受国家机关为人民服务的宗旨，在群众动员中参与政治，在上访和下访的渠道内协商解决问题。群众路线是新中国国家治理方式的重要组成部分，它是一套独具特色的工作方法。群众路线要求任何工作都必须领导和群众相结合，“从群众中来、到群众中去”，既延续了传统中国的政治智慧，也适应了现代国家建设的需求。由于确立了各级党委、政府在各项工作中的领导地位，强调条块之间的分工合作，使得群众路线具有集权成分，也具有典型的官僚制特征，保证了行政的效率；同时，群众路线始终强调群众动员的作用，客观上具有了公众参与的因素，符合科学决策的基本机制。群众路线内部集中与民主之间、官僚制与群众动员之间，是矛盾的结合体，新中国成功的国家建设表明，这一治理方式是成功的。群众工作方法的成功，有赖于强大的群众观点。经过长期的革命战争，新中国的官僚体系较好地贯彻了为人民服务的精神，广大人民群众对党和国家也具有高度的政治认同。因此，群众工作方法可以在不断的“试错”过程中渐趋完善，并延续至今。比如，领导干部的调研，渐渐形成了个案（解剖麻雀）为主的方法，它综合运用了访谈、座谈会、蹲点、树典型等多种技术。个案方法难以避免特殊情况产生政策失误，但在“从群众中来、到群众中去”的反复循环中，可以很快纠正过来。再如，在处理央地关系上，渐渐形成了“锦标赛体制”。它曾经是“大跃进”错误的罪魁祸首，但不可否认的是，它至今在发挥中央和地方两个方面的积极性上起了不可替代的作用。在意识形态清明的时期，即便是群众工作方法出现了问题，一些政策失误也能被群众观点有效地平衡、修复；一旦群众观点含混不清，则群众工作方法只能依靠内部机制重新调整，难度大大增加。改革开放后，我国出现了社会分层和利益群体分化，再加上权利话语的兴起，使得传统的群众观点发生了微妙变化。首先，改革开放催生了具有不同利益诉求的新社会群体，需要重新划分社会阶层。其次，权利话语为群众观点注入了新的意识形态因素。因此，群众运动不再由组织动员开展，维权旗帜下的自发的集体行动开始出现。这在一定程度上冲击了已有的群众工作机制，典型如信访体制，它本是密切党和群众联系的机制，属于群众政治参与的渠道，但却慢慢注入了政治抗争的内涵。这种剧烈的社会转型，要求群众路线必须实现现代转型，将已经崛起的权利话语吸纳进群众观点中，创新群众工作机制有效化解“依法抗争”。三、群众路线的三大机制在长期的国家建设过程中，群众路线逐渐形成了相对成熟的工作机制，它们已成为国家治理方式的重要组成部分，简约治理、中心工作和综合治理是其中的三大机制。1．简约治理传统中国的地方治理一直具有简约主义传统，表现为准官员和半正式的行政方式被广泛采用。群众路线继承了这一传统，通过阶级划分，以及在具体工作中团结少数积极分子作为领导的骨干，并凭借这批骨干去提高中间分子，争取落后分子，培养了基层治理的代理人；在具体的行政方式上，也大量采用软硬兼施、正式权力的非正式运作等方式进行。简约治理是熟人社会的治理，由于代理人能够充分掌握地方社会的信息，且能够熟练运用地方性规范制衡被治理者，因此，对于正式行政而言，代理人体制是简约主义的。简约治理需要解决两个问题，其一，代理人有可能成为赢利型经纪人，蚕食公共利益，其二，边缘人的崛起有可能瓦解地方性规范，让半正式的行政方式捉襟见肘。中华帝国时期主要依靠双轨政治来解决这一问题，士绅既接受了儒家教化，又能有效规制边缘人，在自上而下及自下而上的政治双轨中起到接点作用。清末以降的国家政权建设摒弃了无为政治，一些地方边缘人取代士绅成为代理人，导致了国家政权建设内卷化。群众路线较好地解决了国家政权建设内卷化的问题，群众动员不仅建立了全新的国家观，让群众观点有效地规制新的政治精英，且建立了新的政治参与机制，让群众监督地方代理人。在简约治理这一机制上，当前的群众路线面临着双重挑战，一是支撑代理人体制的熟人社会性质的改变，二是群众动员机制的式微。半熟人社会，尤其是灰色社会的存在，使得代理人很难充分掌握地方社会的信息，原有的地方性规范也逐渐瓦解，边缘人重新崛起，而群众动员的式微，又让代理人的监控机制丧失殆尽。因此，地方治理有陷入内卷化的危险，为了防止这一恶果，只能进一步加强正式行政体系的建设，并最终弱化代理人体制。2．中心工作近代以来开启的国家建设，改变了帝制时代的无为政治理念，强国富民成为国家的首要任务。但是，弱小的国家能力与艰巨的国家建设任务之间存在巨大的反差，这在国家治理领域主要表现为，正式行政力量无法处理日益增加的行政事务。简约治理机制部分解决了这一问题，通过代理人体制的行政架构，分担了诸多地方治理任务。然而，仅仅依靠半正式行政力量的补充是远远不够的，还需要提高正式行政的效率，做法之一就是打破科层制对行政力量进行重新组合。这就是毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》所说的，领导人员依照每一具体地区的历史条件和环境条件，统筹全局，正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序，并把这种决定坚持地贯彻下去，即在任何一个地区，一段时间内只能有一个中心工作，辅以第二位、第三位的工作。这种按照工作重心重新组合行政力量以提高工作效率的做法，便是中心工作机制。中心工作机制已成为我国行政运作的重要组成部分。改革开放以后，社会治安工作形成了“严打”机制，每年或每段时期都有一项重点打击工作，公检法相配合，保证“从严、从重、从快”的效果。近些年的城市管理也大量采用了类似机制，一段时间内集中力量“整顿”某项突出问题，所有的城市管理力量统一调配、统一指挥。中心工作机制甚至取代了日常工作机制，行政力量的改组常态化，这在基层政权的运作中表现尤为突出。20世纪90年代，计划生育和税费征收成为乡村两级组织的中心任务，“计划生育工作组”和“税费征收小组”普遍取代原有的“七站八所”，成为基层组织的实际运作机构。近些年新出现了招商小组、新农村建设小组，表明不同时期的工作重心有所改变。中心工作是随着不同时期工作重心的变化而改变的，因此，它具有典型的运动式治理的特征。只不过，大多数中心工作已无法动员群众，只在官僚体系和半正式的行政体系内进行动员。为了保证中心工作的有效开展，行政系统形成了压力型体制，一级行政组织为了完成上级下达的目标，将这些目标分解为数量化的任务和物质化的指标体系，层层量化分解，派给下级组织和个人。为了保证实现目标，一般配以目标管理责任制，重要的指标则实行“一票否决”制。在这一体制下，每一级行政组织都在这些评价体系的压力下运行。压力型体制虽然有利于保证中心工作目标的实现，但却很难对中心工作的实施过程进行监控。但恰恰是在中心工作的实施过程中，下级组织尤其是基层组织和街头官僚，容易在压力之下进行选择性政策执行，甚至是执法犯法。3. 综合治理中心工作机制要求所有的行政力量统一计划、统一行动，这就必然延伸出综合治理机制。综合治理在第一个层次上是加强各部门之间的分工合作，明确各行政机构的职责，这在本质上属于官僚制建设的一部分。社会治安领域的“严打”和城市管理中的“整顿”，基本上属于此类，公、检、法各部门只是在“严打”过程中加强配合、协调，各级综治委属于协调机构，而非行政上级；公安、城管、建设等部门在城市管理“整顿”中的配合，各自的执法权也保持完好，城管局仍只具有相对集中行政处罚权，城管委也属于协调机构，直接行政负责人仍是各级政府及主管单位。综合治理在第二个层次上是行政力量的临时重组，各行政人员除负有机构职责外，还负有“兼职”完成中心工作任务的职责，这具有反官僚制的特征。行政力量的重组往往发生在专业化不够强的机构内部。比如，乡镇政府虽然是一级政府，是典型的科层组织，但由于政府内部的各部门专业化程度并不高，使得乡镇党委、政府倾向于打破科层制，围绕中心工作重组行政力量。因此，一个乡镇政府的工作人员既可能是计生专干、还可能是驻村干部、新农村建设工作组的成员等等。公安、土地管理等实行垂直管理的机构，虽然与乡镇街道的其它部门相比专业化程度较高，但在其系统内部专业化并不明显，机构内部的行政力量也不时重组。综合治理意味着处理好群众路线各层次、各部分间的对立统一关系。为了实现各部门协调一致，齐抓共管，一般实行党委领导、政府负责，实现“一元化”的领导。而为了依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，就要实行广泛的动员。很显然，官僚制和群众动员的相互协调是综合治理的应有之义。改革开放以来，在中心工作机制和压力型体制之下，官僚体系的动员是极为高效的，但对半正式行政体系及群众的动员却逐渐式微。前已述及，代理人体制实际上在渐趋弱化，而在毛时代广泛采用的各种代表会、干部会、座谈会、群众会，在会上举行苦主控诉等群众动员手段已基本上丧失。四、群众路线面临的挑战作为国家治理手段的群众路线，发轫于革命战争时期，成熟于建国初期的土改、镇反、改造旧官僚系统等运动中，广泛运用于社会主义建设时期，已成为中国独特的国家性质的重要构成部分。但是，随着国家治理的转型，群众路线也面临诸多挑战，简约治理、中心工作和综合治理机制无不在实践过程遭遇困境。改革开放后，我国的基层治理环境发生了重要变化。首先，熟人社会性质发生了改变。无论是乡土社会还是单位制下的城市社会，都是熟人社会。熟人社会是一个全信息社会，基层干部与群众之间并不存在信息不对称问题。因此，在熟人社会的治理中，基层干部能够极为简约地掌握被治理者的信息，并在此基础上对群众作出合理的分类。熟人社会还是一个人情社会，具有较强的地方性规范，基层干部可以采用各种半正式行政方式，提高了行政效率。然而，在半熟人社会和陌生人社会中，信息不对称使得基层干部无法对群众进行有效地分类。在社会分层与利益分化的背景下，事实上出现了一些以谋取私利为目的的“钉子户”，它瓦解了地方性规范，并迫使正式行政介入基层治理领域。其次，随着市场化媒体“政治化”与政治性较强的媒体“去政治化”的双向运动，权利话语已深入人心。与传统的群众动员形成鲜明对比的是，媒介动员在舆论监督的旗帜下，具有明显的“反体制”特征，它已非地方治理合法性的主要来源，而是基层治理的巨大挑战。一线行政被置于舆论和制度的有效约束下，一些有效的行政手段因为与法规相冲突而被禁用，基层治理渐渐失去了灵活性。为了应对这些重要变化，行政系统经历了一个明显的去政治化过程。基层治理保留了诸多群众动员技术，源于毛时代的干部下乡蹲点，在驻村干部制度中被延续下来；源于20世纪60年代的群防群治，渐渐成为改革开放后社会治安综合治理的主要制度依托；建国初期建立的信访制度，俨然成为当前社会管理的主要抓手。然而，这些具有重要意识形态色彩的群众动员技术，无不经历了“去政治化”和逐渐“行政化”的过程。驻村干部制度下的干部实际上已不驻村，更无可能和农民“三同”（同吃、同住、同劳动），驻村干部实际上已演化为村干部与乡镇政府之间科层组织的中间层；作为群防群治载体的治安联防队员，已完全丧失了群众性，20世纪90年代后开启了专业化过程，近些年，治安联防队事实上演化为公安机关的协警队伍；信访制度本是加强党和群众联系的主要渠道，一度是群众动员的主要手段，但近些年来，信访体制渐渐成为维稳的专门机关，是处理社会管理事务的行政机关。与行政系统“去政治化”相伴随的是，一些社会问题却不断“政治化”。20世纪90年代的农民负担问题，是中央主动政治化的结果，其政治动员的对象是官僚系统，而非群众。但它迎合了群众观点，意外地鼓励了农民维权抗争。近些年来，一些民生问题逐渐成为民众上访和抗争的主要动因。而随着市场化媒体和自媒体的发展，媒介动员在民众抗争中起到了决定性作用，普通民众抗争的专业性和政治性都大大加强，抗争政治逐渐成型。由于行政已经去政治化，甚至执法化，使得传统的群众工作机制失去了政治土壤。从行政理性化的角度上看，无论是群众动员还是官僚系统内的动员都是极为忌讳的。因此，越来越多的行政事务在专业化的旗帜下，摒弃了简约主义传统，并摆脱中心工作和综合治理的束缚。在行政执法化的过程中，受程序主义的约束，地方治理逐渐摒弃了半正式行政，转而求助于更为复杂、却更为低效的行政策略，陷入了策略主义的陷阱。恰恰是群众路线内存在多重的对立统一关系，使得贯彻群众路线成为一项政治智慧。在相当长的时间内，过于彰显政治性，过于频繁地开展群众运动，破坏了行政理性化，影响了行政效率。而现在面临的问题是，过于规避政治性的官僚制行政比如会出现脱离群众的严重问题。当务之急是要防止群众路线机制的异化，重塑基层治理。五、找回群众路线的中心地位就国家治理的绩效来说，群众路线有其合理性，它具有“纯粹”的官僚制所不具备的优点。并且，就其实践特征来看，它适应国情，且符合公共行政发展的未来趋势。因此，需要找回群众路线在国家治理中的中心地位。群众路线一开始主要是作为国家政权建设的途径出现的。在革命战争时期，为了有效地宣传发动民众，获取民众的支持，中国共产党人逐渐摸索出了一套行之有效的群众工作方法。这一方法可以简单地表述为“领导和群众相结合”，其重心在群众动员，而非官僚制建设。因此，长期以来，“领导”是服务于群众工作的，政权建设也是围绕着中心工作开展的。很多经验研究表明，正是通过诉苦等民众动员技术，通过建立农民协会、民兵组织等群众组织，使得土改、士兵改造、镇反等运动顺利开展。运动过后，这些群众组织逐渐转变为基层政权和半正式行政的一部分，革命的意识形态也成为新政权合法性的来源。即便是在国家政权建设取得初步成效，国家治理渐入常态化后，新政权仍然保持了鲜明的群众性和动员性，群众动员甚至成为官僚制建设的一部分。改革开放后，群众动员逐渐转向了官僚制建设，群众工作开始服务于“领导”经济建设和社会管理。在官僚制建设的过程中，依法行政逐渐主导了群众工作，由于一些准官员如村干部、治安联防队员、城市管理协管员等不具备执法资格，一些半正式的行政方法如做工作、办学习班、亲属共同负责制并不符合执法程序，大量的群众工作逐渐退出了国家治理领域。而为了弥补行政力量的不足，群众组织逐渐专业化，成为正式行政的一部分，其典型是治安联防队逐渐转化为协警队伍。总体上看，官僚制建设的过程同时是群众动员式微的过程。“严打”、“整顿”等看似具有明显动员色彩的领域，实际上只是运动式治理的手段，并无群众动员的特征。治安联防、协管甚至村（居）委会，尽管名义上保留了群众组织或自治组织的性质，其实质运作却已高度官僚化。20世纪90年代，是我国出现基层治理危机，强调官僚制行政建设，以及进行以市场化改革为导向的乡村治理体制变革的时候。与此同时，全球掀起了一场以治理理论为核心的公共行政革命，它试图融合价值与效率，主张去中心化，多中心治理，反对夸大市场作用，塑造多层级的治理结构。群众路线与治理理论具有不谋而合之处，比如，当前我国大力学习推广的西方社区警务战略，正是源于群防群治实践，它融合了群众观点与群众工作方法，主张通过动员群众，让群众性组织参与地方治理。从群众中来到群众中去的方法，既高效地完成了国家建设，国家权力前所未有地深入到社会；又能有效地进行国家治理，地方治理充分发挥半正式行政的优越性，实现了去中心化。群众路线为国家治理提供政治原则，事实上，群众观点的绝大部分原则也为普通民众所接受。群众路线还为基层行政提供范式，这些群众工作机制甚至取代了通行的官僚制行政。群众路线甚至还不断创造一些行政技术，以适应不断变化的基层治理环境。总之，群众路线具有多层次的治理结构，既有原则性，又有灵活性。很显然，改革开放后我国的基层治理经历了官僚制行政不断扩张的过程，上世纪90年代的基层治理危机，本质上是正式行政侵蚀半正式行政，以及不断官僚化，从而导致单一中心治理的结果。群众路线还具有历史延续性，它承接了传统中国地方治理中充分运用准官员和半正式行政的做法，架构了新的代理人体制，综合治理的机制也符合儒法合一的治理方式，甚至中心工作机制也可以在历史上的应急管理体制中找到影子。就如司法领域马锡五审判方式所彰显出来的，群众路线是传统中国的治理技术、西方的官僚制行政以及列宁主义的组织手段相结合的产物，具有极强的适应力。当然，群众路线本身需要与时俱进，很多时候未能贯彻群众路线，并非领导者没有注意工作方法，而是既有的群众工作方法已不适应当前的基层治理环境。在群众观点上，权利话语的兴起让普通民众对个体利益的维护异常敏感，也更加强烈地要求政府为人民服务。而事实上，权利话语的兴起必然导致依法行政（以防止侵害公民权利）。一旦进入官僚制行政的逻辑，一线行政人员的自由裁量权将受到约束，官僚体制的惰性导致民众的需求无法及时、充分地得到满足。在群众动员上，改革开放后，国家治理领域几乎未曾进行过组织动员，但随着市场化媒体和网络的兴起，媒介动员在推动公共政策变革上的作用越来越大。在这个过程中，地方政府不可能有效应对媒介动员，群众动员的主动权已不在组织，而在媒体，这注定地方治理中的群众工作机制难以奏效。当务之急是，找回群众路线在国家治理中的中心地位。一方面，应该重新审视群众观点在官僚制行政中的意识形态指导作用，让政治与行政的关系重新获得平衡；应该重新重视群众性组织在地方治理中的不可替代的地位，让正式行政和半正式行政相互配合；应该重视群众工作机制在国家治理中的优越性，让专业化与综合治理之间有效衔接。另一方面，如何让群众观点有效地吸纳权利话语，让群众动员适应媒介动员时代，是群众路线重新焕发生机的关键。原文载于《毛泽东研究》2014年第1期。